德国:“乡村振兴”新思路,给中国的启示!

城市化进程中如何应对乡村发展危机、促进农村繁荣发展,是大多数国家曾经或将要面对的一道难题。
德国城市化起步较早,在其城市化的不同发展阶段,乡村地区面临的问题和挑战有较大差异,所采取的应对措施也在不断调整完善。
从德国应对乡村发展危机的经验做法中,可以为中国找准切入点有效促进乡村振兴提供启示。
第二次世界大战结束后,大规模重建使城市成为经济和生活的中心,加之农业机械化使大量劳动力从农业中解放出来,乡村人口大量减少,缺乏生机活力。
针对这种情况,1954年和1955年原联邦德国先后颁布《土地整治法》和《农业法》,推动小规模农户退出后的土地流转集中、发展农业规模经营,推动完善乡村基础设施、提高乡村生活水平。
通过完善产业基础设施和功能区布局规划,强化小城市和镇的产业配套与服务功能,增强其对大企业的吸引力,让在小城市和镇工作、回乡村居住成为理想的工作生活方式,形成了产业和人口的 “逆城市化”发展趋势。
德国排名前100名的大企业,只有3个将总部放在首都柏林,很多 大企业的总部设在小镇上,比如: 贝塔斯曼集团、 大众、 奥迪、 欧宝的 总部……分别在居特斯洛、沃尔斯堡、因戈尔施塔特和吕瑟尔斯海姆小镇上。
这在很大程度上带动了乡村的现代化,促进了城乡的均衡协调发展。
巴伐利亚州,在促进大企业向小城市和镇布局、推动城乡协调发展方面取得的成效更为明显。
1965年原联邦德国颁布《联邦德国空间规划》后,该州遵循 “城乡等值化”理念制定了《城乡空间发展规划》,按照城乡居民具有相同的生活、工作、交通、公共服务……等条件的目标规范建设活动。
乡村条件的改善,加之土地和税收优惠政策的推动,一些大企业积极向乡村腹地转移。
例如:20世纪70年代初,位于巴伐利亚州的 宝马公司将主要生产基地转移到距离慕尼黑120公里之外一个叫做 丁格芬(Din golfing)的小镇,为周边100公里的乡村地区 提供了2.5万多个就业机会。
从整个欧盟来看,乡村人口的减少以及乡村年轻人失业率的提高已经成为一个突出问题。
尽管德国总体上乡村失业率处于较低水平;但德国部分地区的乡村劳动力缺乏非农就业机会的问题也依然存在,尤其原东德地区。
比如:在 萨克森州乡村,劳动力中从事非农产业的比例只有15.2%;
而邻近的 下萨克森州因为 有大众的带动,乡村劳动力中在非农部门就业的比重则达到81.3%。
欧盟促进乡村地区综合发展最主要的项目是:“ 农村地区发展联合行动”项目( LEADER,源于法语Liaison entre actions de développement rural)。
该项目创立于1991年,最初是一个区域性农村发展的实验项目,采取 “自下而上”的方法让当地群众参与农村地区发展的决策和管理。
2007年此项目被纳入欧盟农业政策的重要组成部分,经过不断发展在各地成立了地方性行动小组,联合广泛的利益相关者共同推进农村社会发展。
由于 LEADER项目充分调动了当地民众和各类专业服务主体的积极性,获得比较好的政策效果。
在2014~2020年的项目期内 LEADER 的方法从地区发展项目扩展到所有的欧盟结构投资资金项目中。
以 萨克森州 Zweistromland-Ostelbien 双河流域地区 的LEADER项目为例:新时期德国乡村 “再振兴”的重点在于吸引年轻人回归就业和生活。
该项目区面积为919平方公里,涉及2个县的13个乡镇187个社区,居住人口为7.7万人,其中5.2万人居住在乡村。
2014~2020年该地区获得的 LEADER项目 支持资金总额为1450万欧元,除此之外还获得欧盟32.5万欧元的农业产业项目资金支持当地特色渔业发展。
LEADER项目 主要支持以下 五个方向:
一是可持续发展,包括可再生能源、环保建筑、分布式能源供应等,借此实现小区环境的改造以吸引年轻人来居住生活;
二是完善功能保障乡村的存续发展,支持医疗、教育、交通等基本公共服务设施的完善;
三是通达的便利性,支持购置和运营定制公交、班车等;
四是促进区域经济发展,支持改造建筑设施及其用途,用于发展农业、旅游、商业等多元化经济;
五是营造文化景观和修复历史遗迹,提供可参观游览的景点和历史文化传播的渠道。
该区域确定了以乡村休闲旅游为重点的发展路线,以其500年历史的特色渔业为基础,通过修缮老风车、改造废弃房屋为骑马俱乐部,改造民居为家庭旅馆和酒店等,完善观光、娱乐、餐饮住宿……等旅游服务功能,并成立了10个旅游协会联合申请项目进行系统打造。
各类改造项目采取 先建后补的方式,由 LEADER项目 提供70%的补助支持。
随着产业功能的强化和居住环境的提升,2015 ~ 2018年该地区吸引了40个青年家庭落户生活。
经历了工业化驱动的 “逆城市化”阶段后,德国乡村人口结构已由 传统的农业人口为主,转变为 非农业人口为主。
把这些人留在乡村,除了就业外,还需要增强乡村绿色生态环境和特色风貌……对他们的吸引力。
因此,1969年联邦德国颁布《 “改善农业结构和海岸保护”共同任务法》,通过补贴、贷款、担保……等方式支持乡村基础设施建设,保护乡村景观和自然环境。
1976年对《土地整治法》进行修订,突出保护和塑造乡村特色。
1977年由国家土地整治管理局正式启动实施以 “农业 — 结构更新”为重点的 村庄更新计划,主要内容是在保留原有特色基础上整修房屋和强化基础设施,使乡村更加美丽宜居。
经过逐步演变, 村庄更新计划已成为 “整合性乡村地区发展框架”,旨在以整体推进的方式确保农村能够享受同等的生活条件、交通条件、就业机会。
村庄更新计划包括:基础设施的改善、农业和就业发展、生态和环境优化、社会和文化保护四方面目标。
在 基础设施方面 - 主要是:改善乡村街道、外联道路,改造房屋和市政设施,为乡村居民提供便利、舒适的生活条件。
在 农业和就业方面 - 主要是:通过提高农业生产率、推进农产品直销、建设产业设施等,并基于土地整治项目以土地资产入股方式提高农业部门的控股权,进而更好保障乡村居民生计。
在 生态环境方面 - 主要是:重新恢复乡村内陆水系自然生态循环,建立生态化的废物和废水处理机制,以生态环保措施促进乡村景观打造。
在 社会文化方面 - 主要是:改造路边的纪念碑、历史遗迹、建设乡村社区中心、修复或重建乡村花园等,保护和传承社区文化历史并由此增强乡村居民对当地文化的认同感。
村庄更新计划,主要由政府支持推进,其资金50%来自于欧盟,25%来自于联邦政府,剩余25%由市级政府筹集。
当地政府通过土地整治项目,鼓励地主将土地优先卖给政府,以便于整体规划乡村建设,并以此保障为居民提供较为便宜的住房和为产业提供低成本的用地。
比如: 巴伐利亚州的韦亚恩市在推进村庄更新过程中,2/3地主卖的土地都卖给政府用于居住用途;但在具体实施过程中,以居民广泛参与项目决策、规划设计和自主改造的方式自下而上推进实施,积极引入专业机构提供设计、评估、认证、促进合作等方面支持,形成多方联合参与推进乡村建设的行动者网络。
对于私人住宅的改造,采取自主申请、公开遴选、后补助支持的方式给予支持,达到期望要求的私人住宅可以获得20%~40%的补助支持。
一个村庄的改造,一般要经过10年~15年的时间才能完成。
德国将可持续发展作为国家战略予以持续推进,支撑可持续发展战略的一个重要方面是生物质资源的利用。
2009年德国联邦食品与农业部和联邦环境、自然保护与核安全部联合发布的《国家生物质能行动计划》。
2013年德国联邦食品与农业部发布的《国家生物经济政策战略》,均将生物能源、生物原料开发利用以及生物废弃物利用作为创造乡村就业机会、提高农业增加值和保护乡村生态环境的重要手段。
一方面,生物质资源的利用扩大了农场收入来源,解决了农业废弃物污染问题。
德国对生物发电厂给予装机设备和上网电价补贴支持,约定了20年对每组发电机的一半产能以0.19欧元 / 度并网收购,而正常并网发电价格是0.04欧元 / 度。
根据德国新修订的《可再生能源法》,生物质能源纳入了竞标系统,这有助于生物能源运营商获得更大配额的上网电价补贴支持。
德国政府要求未来三年,生物质能发电的装机容量每年平均要增加150兆瓦,之后的三年平均每年要增加200兆瓦。
生物能源产能的扩大,将给未来乡村地区增加一项新创收产业。生物质发电的补贴政策,本质上是以城补乡、以工补农。
生物能源的主要原料是作物秸秆、牲畜粪便……等,不仅解决了农业废弃物的清洁化处理问题,而且还减少了温室气体的排放,成为优化乡村环境和保持自然生态的一个重要环节。
另一方面,促进了农业产业链的整合和城乡融合。
分布在乡村地区的生物发电厂基本都是农场入股成立的,具有紧密的利益联结关系。
因为能够从发电厂获得分红,农场主都积极将作物秸秆运送到发电厂;同时产生的沼液又由农场主免费拉回去作为生物有机肥,促进了生态农业的规模化推广。
在农业加工产业链上,种植者与企业也以股权为纽带紧密相连,形成互促互利的良性发展模式。
比如:下萨克森州的 甜菜种植农场组成甜菜种植者协会,入股参与两个糖料加工厂,派出代表监督糖厂的甜菜收购、扣杂、付款和利润分配;糖厂与种植农户签订订单进行配额生产,形成稳定的供销关系。
2017年德国甜菜种植补贴取消后,尽管甜菜生产者的种植收益受到较大影响;但因为能够分享下游糖加工技术进步带来的糖产业收益的增加,并没有影响甜菜生产者的种植积极性。
此外,以农场为主投资经营的 生物发电厂,还可以自主投资建设输热输气管网,通过沼气供气、供暖、供应热水……等不同能源形态满足周边社区居民的用能需求,以获得更大生物能源收入。
周边社区,则可以不依赖于市政能源供应,而获得更廉价、生态的能源。
通过实施村庄更新项目,德国大部分乡村形成了特色风貌和生态宜人的生活环境,乡村成为美丽的代名词。
但由于乡村人口老龄化和人口数量的减少,使得基本生活服务因缺乏市场规模而供应不足,生活便利性下降又导致人口进一步从乡村流出。
特别是医疗服务的不充分,使越来越多的老年人卖掉乡村住房到城市居住,现代生活服务设施和就业机会的不足使年轻人越来越难以留在乡村。
面对保持乡村活力的新问题,德国又出现乡村 “再振兴”的需求。
2014年10月29日,德国联邦农业与食品部提出了 新的农村发展计划,其目标是支持农村创新发展,让农村成为有吸引力、生活宜居、充满活力的地区。
该项目包括四大板块:
一是 未来导向的创新战略样本和示范项目。 资助农村发展的利益相关者针对特定问题提出创新解决方案,并基于这些创新方案对未来农村发展提出政策建议,关注的主题包括:保障基本服务、改善内部社会发展、增强中小企业发展所需要的基础设施、发展新形式的乡村文化、应对变化与挑战。
二是 乡村提升项目 。 支持13个结构劣势区域积极应对人口结构变化、增加区域价值和保障乡村就业,为每个区域提供1500万欧元支持。
三是 开展“活力村庄”和“我们的村庄有未来”的竞赛奖励。
四是 研发和知识的转移,让乡村能够获得创新资源,并支持乡村发展领域的研究创新。
为了有效推进乡村的进一步发展,德国联邦食品与农业部将促进乡村可持续发展作为其重要任务,2015年专门成立了乡村战略司。
中德两国发展阶段不同,农村土地所有制、乡村治理结构、城乡关系……等重大制度安排有很大差异;但两国都具有深厚的农耕文化传统,都很重视城市化进程中的乡村发展问题。
从德国促进乡村振兴的做法中,可以得到一些启示。
1、均衡的城市化和生产力布局,更有利于乡村地区发展
德国走出了一条以小城市和镇为主的城市化道路,通过空间规划和区域政策引导工业向小城市和镇布局,带动了乡村地区的发展。
中国城镇化进程中各类资源明显向大城市集中,这种以东南沿海地区和大中城市为主、农民大跨度转移就业的人口迁移模式,对乡村腹地的带动效果较差。
应深刻反思中国的城镇化道路,在基础设施投资、医疗和教育资源布局、土地指标分配等方面为中西部地区县城和小城镇发展创造条件。
只有把小城市和镇这个节点做活,增强其辐射和带动能力,才能为城乡融合发展提供有效支点。
2、土地整治,是促进乡村振兴的重要基础平台
德国在城市化进程中始终重视乡村土地整治,在不同发展阶段赋予其不同功能。
早期主要推进农地整治,解决细碎化问题,以利于机械化和规模经营。
后来,把基础设施和公共事业建设作为乡村土地整治的重点。
20世纪70年代以后,在乡村土地整治中突出景观和环境保护。
长期以来,中国农村土地整治主要目的是提高耕地质量、增加耕地面积,以及腾退农村建设用地指标,没有与乡村发展深度融合。
因此,应赋予中国农村土地整治更完整的功能,将其作为实施乡村振兴战略的重要基础平台,推动土地整治与农业规模经营、乡村旅游、基础设施建设、景观和环境保护等相结合。
3、不同发展阶段乡村衰落的内在逻辑不同,促进乡村振兴的策略也必须相应调整
德国作为工业化的先行者,经历了城市化的完整过程,其在不同发展阶段面临的乡村发展问题不同,应对策略也有较大差异。
特别是在城市化率70%前后,这一点更为明显。
此前,主要以农业支持保护对冲农业比较效益下降,以基础设施和公共服务建设对冲城乡生活条件差异的扩大;
此后,更加注重以空间规划和区域政策对冲城乡工业的效率差异,以生态环境和乡土文化对冲城乡生活繁华程度差异的扩大。
中国目前仍处在城镇化快速发展阶段,应坚定不移地推进以人为核心的新型城镇化,继续降低乡村人口总量和占比。
但从现在开始,就要注意改善乡村人口结构,让乡村能够留住和吸引一批年轻人,以增强乡村生机和活力。
为此,要紧紧抓住振兴产业这个核心,为年轻人创造有足够吸引力的职业发展空间;同时,也要改善农村人居环境、提高公共服务水平,让年轻人愿意在乡村长期生活下去。
4、促进乡村振兴,需要营造社会氛围
德国不仅通过颁布《土地整治法》、《农业法》、《联邦空间规划》……等法律法规、实施村庄更新计划和欧盟 “引领项目”等投资建设活动以促进乡村振兴,而且注重为乡村振兴营造氛围。
例如:在民间自发开展乡村社区美化竞赛的基础上,1961年联邦德国农业部将其转化为全国性的乡村竞赛制度,每三年举办一届 “我们村庄更美丽”竞赛,2007年更名为 “我们村庄明天会更美好”竞赛,从注重外在美转向注重内涵美。
近年来,中国一些地方自发开展了美丽乡村、星级农家乐等评比,2018年起设立 “中国农民丰收节”。
中国应借鉴德国经验,对这些活动进行统筹谋划,围绕现阶段乡村振兴的核心内容设计赛事内容和规则,提高活动的实效性和持久影响力。
 
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